[13]参见杨立宪：论行政事实行为的界定，《行政法学研究》2001年第1期，第24页。

国家监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由全国人民代表大会选举，副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。

其中，《监察法》第39条第1款规定：经过初步核实，对监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任的，监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月按照该条款的规定，一旦监察委员会对人大代表涉嫌职务违法犯罪进行立案时，应当先行通报人大代表所在的人大常委会或乡镇人大，由其按照《代表法》第48条[7]的规定启动程序，暂时停止人大代表执行职务。(三)监察程序的限度 为了保证监察委员会正确行使权力，《监察法》在第五章监察程序中，对监督、调查、处置工作程序作出严格规定。[2]《监察法》第9条：地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作。

地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。第2款进一步规定，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。参见江必新、梁凤云：《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第44-45页。

这一规定似乎认为政府信息公开中有些行为属于具体行政行为，比如《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第1条。包括答复、鉴定、推荐、媒体声明。[125] (2)观念通知(Wissenserkl?rung)不是准法律行为，而是行政事实行为。[2]但早在1935年，范扬所著的《行政法总论》中就将行政行为分为精神的行为和事实的行为。

二、德国法上对行政事实行为的界定 之所以讨论德国法，主要是因为目前比较公认的观点是，行政事实行为的概念最早是德国行政法学者瓦尔特·耶利内克(Walter Jellinek)提出的，[56]因而有必要回到源头上进行讨论。[53](2015)库民初字第200号。

实际上，如果调解和行政指导的内容确有违法之处，比如没有管辖权或者违反比例原则，就应当赋予当事人通过行政诉讼来救济的途径。[34]类似地，在陈智等诉海口市物价局上诉案中，法院认为，物业服务收费备案登记制度虽然不属于审批许可制度，但属于行政主管部门对物业服务收费行为的一种监督行为，而物业服务收费行为将因备案登记而具有合法性，从而对业主的权利义务产生影响，故上诉人物价局主张涉案行政行为对被上诉人的权利义务未产生实际影响，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。通常对其适用一般行政法的不成文规则，当然行政法的管辖规则和有关裁量行使的规定对其也是适用的。正如学者所说，法律行为是立法者精心设计的结果，是法技术的创造物。

邬首燕认为《补偿决定》的公告是一种政府主动信息公开的行政行为的理由不能成立。其次，过去行政事实行为之所以与具体行政行为难于区分，主要是受到行政诉讼的受案范围局限于具体行政行为的影响。二是如果事实效果已经形成，如何除去该结果？这涉及结果除去请求权，在我国一般以补救判决的形式出现。[82]学者将之归结于长期以来行政法学对事实行为的冷落。

[8]胡建淼、王银江：现代行政视野中的事实行为，《行政法学研究》2003年第1期，第33页。[91]同时，行政事实行为也不限于外部性，比如记录和收银、现金审计、打扫办公楼等。

关键词:  行政事实行为。有关行政事实行为的讨论也就转化为能否对行政事实行为提起诉讼，即事实行为与行政处理的区别问题。

[122]非行政处理的行政法上意思表示中比较特别的是承诺(Zusage)。[3] 目前，我国学者对行政事实行为的定义可以分为以下四种：[4] 1.法律效力说。[126] (3)确认行为并非准法律行为。行政事实行为再次引起关注是1980年代非正式行政行为(informelles oder informales Verwaltungshandeln)概念的提出。[46](2015)徐行终字第00098号。即使在实践中为这些行为加上一个书面决定，也不能改变其必须依靠事实上的强制力来实现行为目的的性质。

比如同为备案登记，在陈智等诉海口市物价局上诉案中，法院认为物业服务收费的备案登记不属于行政事实行为，但在西双版纳博森旅游房地产开发有限公司与莫三连商品房预售合同纠纷案[52]和陈勇、孙琳与库尔勒汇源房地产开发有限公司、胡秀英商品房买卖合同纠纷案[53]中，法院认为，商品房购销合同商品房买卖合同的备案登记行为属于行政事实行为。参见注[1]，最高人民法院行政审判庭编书，第9页。

单纯代表它追求的是事实效果。(五)所谓准法律行为 行政准法律行为的概念是仿照民法上的准法律行为(rechtsgesch?fts?hnliche Handlungen)，是指行政主体通过观念表示的方式做出的间接产生行政法律效果的行为。

[73]在美国法上，非正式行政行为是指程序中缺乏充分对抗性要素的行政活动方式。[9] 行政主体作出该种行为的目的并非在于设立、变更或者消灭相对人的权利义务，并非对其权利义务作出具有法律约束力的处置。

通过对行政事实行为的发源地——德国法的考察，可以发现行政事实行为并非不产生法律效果，而是不直接产生法律效果。[100]参见信春鹰主编：《中华人民共和国行政强制法释义》，法律出版社2011年版，第29页。参见蒋红珍：非正式行政行为的内涵——基于比较法视角的初步展开，《行政法学研究》2008年第2期，第54页。章剑生认为，行政事实行为是指行政主体不以产生法律约束力，而以影响或改变事实状态为目的实施的一种活动。

[51]这一规定在1999年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第6项就已存在，但对于什么是不实际影响当事人权利义务的行为，观点并不统一。[55](2015)许行初字第17号。

[116]我国行政法学接受准法律行为概念的目的主要是基于行政救济的考虑，因为这部分行为中一部分可以被诉，而另一部分不可以被诉。[74]参见注[70]，S.1461. [75]林明锵：论型式化之行政行为与未型式化之行政行为，《当代公法理论——翁岳生教授六秩诞辰祝寿论文集》，月旦出版公司1993年版，第353页。

闫尔宝教授曾在早期的《论行政事实行为》一文中将行政事实行为界定为行政机关在从事行政管理，履行公共服务职能过程中依法作出并且产生相应法律效果的客观物质活动。在蔡俊杰诉天津市河东区价格认证中心价格鉴定案中，最高人民法院行政审判庭归纳的裁判要旨认为：价格鉴定、认证行为不属于行政诉讼受案范围。

[4]当前，在我国还存在一种否定行政事实行为的理论倾向，认为行政事实行为的概念不好界定、与具体行政行为不易区分，所以应当放弃行政事实行为的概念，而着眼于事后的救济，即无论是何种行政行为，关键是能将其纳入行政监控体系、对其提起诉讼。[117]但是，工伤认定、火灾原因认定却属于行政诉讼的受案范围。同时，随着环境问题的加剧，环境法中出现了执行赤字的问题，由此行政机关开始依赖与涉事企业进行非正式的交易来达成执行结果。[120]非行政处理的行政法上意思表示的上位概念是行政法上意思表示，后者不仅包括行政机关发出的意思表示，还包括相对人发出的意思表示，比如公民的纳税申报、行政程序中的申请、需要相对人参与的行政处理中的同意等等。

[129]三是如果事实效果不仅形成而且造成了损失，如何填补？这涉及确认违法之诉和赔偿之诉。[1]对于行政协议，《行政诉讼法》12条和2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条已经进行了列举和定义，但是对于行政事实行为，立法和司法解释至今未有明确的界定。

[85]后者是对法律状态的改变，即对当事人法律上权利义务的影响。不同于高权性的意思表示，观念通知并不指向法律后果，也不包含调整。

[33] 3.影响权利义务标准。(2)执行规范的协商，比如重组协商。